Bộ máy hành chính là bất kỳ tổ chức nào bao gồm nhiều bộ phận, mỗi bộ phận có quyền ra quyết định và chính sách. Quan liêu ở khắp nơi xung quanh chúng ta, từ các cơ quan chính phủ đến công sở cho đến trường học, vì vậy điều quan trọng là phải biết các bộ máy quan liêu hoạt động như thế nào, bộ máy quan liêu trong thế giới thực trông như thế nào và những ưu và nhược điểm của bộ máy quan liêu.
Các đặc điểm cơ bản của bộ máy quan liêu
- Hệ thống phân cấp quản trị nhiều cấp phức tạp
- Chuyên môn phòng ban
- Phân chia thẩm quyền chặt chẽ
- Bộ tiêu chuẩn các quy tắc chính thức hoặc quy trình hoạt động
Định nghĩa quan liêu
Bộ máy hành chính là một tổ chức, dù thuộc sở hữu nhà nước hay tư nhân, bao gồm một số phòng hoặc đơn vị hoạch định chính sách. Những người làm việc trong các cơ quan hành chính được gọi một cách không chính thức là các quan chức.
Trong khi cơ cấu hành chính theo cấp bậc của nhiều chính phủ có lẽ là ví dụ phổ biến nhất về bộ máy quan liêu, thuật ngữ này cũng có thể mô tả cơ cấu hành chính của các doanh nghiệp thuộc khu vực tư nhân hoặc các tổ chức phi chính phủ khác, chẳng hạn như trường cao đẳng và bệnh viện.
Bộ máy quan liêu không chỉ có trong xã hội hiện đại, mà nó đã tồn tại trong các xã hội Ai Cập, Trung Quốc, La Mã cổ đại từ xa xưa, v.v... Cùng với cuộc cách mạng công nghiệp, bộ máy quan liêu xuất hiện và phát triển mạnh mẽ ở các nước phương Tây. Và quan liêu lại đẻ ra quan liêu thể hiện thành xu hướng tách những nhiệm vụ lớn thành những nhiệm vụ nhỏ hơn. Mỗi một nghề nghiệp được chuyên môn hóa và những đòi hỏi, tiêu chuẩn cũng chặt chẽ và nghiêm khắc hơn. Để đạt được những đòi hỏi, tiêu chuẩn của nghề nghiệp, người lao động phải học qua các trường lớp nhất định, nghĩa là phải được đào tạo trong những bộ máy quan liêu.
Các tổ chức lúc mới ra đời thường còn nhỏ, nhưng càng về sau càng lớn dần lên và có xu hướng trở thành tổ chức độc quyền, nhất là trong kinh tế. Các công ty nhỏ không thể cạnh tranh được với các tổ chức quan liêu đó. Nhằm tạo môi trường cạnh tranh tự do lành mạnh, chính phủ phải lập ra các cơ quan điều phối; điều này đã dẫn đến hình thành bộ máy quan liêu mới. Do đó cho thấy rằng, quan liêu là hiện tượng của nhiều tổ chức trong nhiều chế độ xã hội khác nhau, và gắn bó chặt chẽ với xu hướng hợp lý hóa hoạt động của con người.
Ví dụ về bệnh quan liêu
Ví dụ về các bộ máy quan liêu có thể được tìm thấy ở khắp mọi nơi. Các cơ quan nhà nước về xe cơ giới, tổ chức bảo dưỡng sức khỏe (HMO), các tổ chức cho vay tài chính như tiết kiệm và cho vay, và các công ty bảo hiểm đều là những bộ phận quan liêu mà nhiều người thường xuyên làm việc.
Trong bộ máy hành chính liên bang của chính phủ Hoa Kỳ, các quan chức được bổ nhiệm tạo ra các quy tắc và quy định cần thiết để triển khai và thực thi một cách hiệu quả và nhất quán các luật và chính sách do các quan chức được bầu đưa ra. Tất cả khoảng 2.000 cơ quan chính phủ liên bang, các bộ phận, phòng ban và ủy ban là những ví dụ về bộ máy hành chính. Các cơ quan hành chính dễ thấy nhất bao gồm Cơ quan Quản lý An sinh Xã hội, Sở Thuế vụ và Cơ quan Quản lý Phúc lợi Cựu chiến binh.
Ưu và nhược điểm
Trong một bộ máy quan liêu lý tưởng, các nguyên tắc và quy trình dựa trên các quy tắc hợp lý, được hiểu rõ ràng và chúng được áp dụng theo cách không bao giờ bị ảnh hưởng bởi các mối quan hệ giữa các cá nhân hoặc liên minh chính trị.
Các đặc trưng của bộ máy quan liêu giúp cho tổ chức có thể kiểm soát và điều khiển hành động của các thành viên. Đây là yếu tố then chốt để tạo ra hiệu quả và năng suất vượt trội của tổ chức quan liêu so với bất kỳ một loại tổ chức xã hội nào khác. Tuy nhiên, bộ máy quan liêu cũng tạo ra một sản phẩm đặc trưng gọi là "sự bị tha hóa" - Karl Marx (1818-1883).
Tuy nhiên, trên thực tế, các bộ máy quan liêu thường không đạt được lý tưởng này. Vì vậy, điều quan trọng là phải xem xét những ưu và khuyết điểm của chế độ quan liêu trong thế giới thực.
Cấu trúc thứ bậc của bộ máy hành chính đảm bảo rằng các quan chức quản lý các quy tắc và quy định có nhiệm vụ được xác định rõ ràng. “ Chuỗi mệnh lệnh ” rõ ràng này cho phép ban lãnh đạo giám sát chặt chẽ hoạt động của tổ chức và giải quyết hiệu quả các vấn đề khi chúng phát sinh.
Tính chất ngang tàng của bộ máy quan liêu thường bị chỉ trích, nhưng sự "lạnh lùng" này là do thiết kế. Việc áp dụng các quy tắc và chính sách một cách nghiêm ngặt và nhất quán sẽ làm giảm khả năng một số người được đối xử có lợi hơn những người khác. Bằng cách duy trì tính cá nhân, bộ máy hành chính có thể giúp đảm bảo rằng tất cả mọi người đều được đối xử công bằng, không có mối quan hệ bạn bè hoặc đảng phái chính trị nào ảnh hưởng đến các quan chức đang ra quyết định.
Các cơ quan quan liêu có xu hướng yêu cầu nhân viên có trình độ học vấn và chuyên môn chuyên sâu liên quan đến các cơ quan hoặc bộ phận mà họ được giao. Cùng với việc đào tạo liên tục, chuyên môn này giúp đảm bảo rằng các quan chức có thể thực hiện nhiệm vụ của họ một cách nhất quán và hiệu quả. Ngoài ra, những người ủng hộ chế độ quan liêu cho rằng những người quan liêu có xu hướng có trình độ học vấn và trách nhiệm cá nhân cao hơn so với những người không quan liêu.
Mặc dù các quan chức chính phủ không đưa ra các chính sách và quy tắc mà họ thực hiện, nhưng họ vẫn đóng một phần không thể thiếu trong quá trình xây dựng quy tắc bằng cách cung cấp dữ liệu, phản hồi và thông tin cần thiết cho các nhà lập pháp được bầu chọn .
Do các quy tắc và thủ tục cứng nhắc của họ, các bộ máy hành chính thường chậm phản ứng với các tình huống bất ngờ và chậm thích ứng với các điều kiện xã hội thay đổi. Ngoài ra, khi không có kinh nghiệm để đi chệch khỏi các quy tắc, nhân viên thất vọng có thể trở nên phòng thủ và thờ ơ với nhu cầu của những người làm việc với họ.
Cấu trúc thứ bậc của các bộ máy quan liêu có thể dẫn đến việc “xây dựng đế chế” trong nội bộ. Người giám sát bộ phận có thể thêm những người dưới quyền không cần thiết, cho dù thông qua việc ra quyết định kém hay để xây dựng quyền lực và địa vị của riêng họ. Những nhân viên dư thừa và không thiết yếu nhanh chóng làm giảm năng suất và hiệu quả của tổ chức.
Không có sự giám sát đầy đủ, các quan chức có quyền ra quyết định có thể gạ gẫm và nhận hối lộ để đổi lấy sự trợ giúp của họ. Đặc biệt, các quan chức cấp cao có thể lạm dụng chức vụ quyền hạn để trục lợi cá nhân.
Các cơ quan quan liêu (đặc biệt là các cơ quan hành chính của chính phủ) được biết đến là nơi tạo ra rất nhiều "băng đỏ". Điều này đề cập đến các quy trình chính thức kéo dài liên quan đến việc gửi nhiều biểu mẫu hoặc tài liệu với nhiều yêu cầu cụ thể. Những người chỉ trích cho rằng những quy trình này làm chậm khả năng cung cấp dịch vụ cho công chúng của bộ máy hành chính đồng thời gây tốn kém tiền bạc và thời gian của người đóng thuế.
Lý thuyết
Kể từ khi Đế chế La Mã trỗi dậy và sụp đổ , các nhà xã hội học, nhà hài hước học và chính trị gia đã phát triển các lý thuyết (cả ủng hộ và phê phán) về bộ máy hành chính và quan liêu.
Được coi là kiến trúc sư của xã hội học hiện đại, nhà xã hội học người Đức Max Weber khuyến nghị quan liêu là cách tốt nhất để các tổ chức lớn duy trì trật tự và tối đa hóa hiệu quả. Trong cuốn sách “Kinh tế và xã hội” năm 1922, Weber lập luận rằng cấu trúc cấp bậc của bộ máy quan liêu và các quy trình nhất quán là phương pháp lý tưởng để tổ chức mọi hoạt động của con người. Weber cũng xác định các đặc điểm cơ bản của bộ máy quan liêu hiện đại như sau:
- Một chuỗi mệnh lệnh phân cấp trong đó quan chức cấp cao nhất có quyền tối cao.
- Sự phân công lao động rõ rệt với mỗi công nhân làm một công việc cụ thể.
- Một tập hợp các mục tiêu của tổ chức được xác định rõ ràng và hiểu rõ.
- Một bộ quy tắc chính thức được viết rõ ràng và tất cả nhân viên đồng ý tuân theo.
- Hiệu quả công việc được đánh giá bằng năng suất của công nhân.
- Khuyến mại dựa trên thành tích.
Weber cảnh báo rằng, nếu không được kiểm soát thích hợp, chế độ quan liêu có thể đe dọa đến quyền tự do cá nhân, nhốt mọi người vào một “lồng sắt” kiểm soát dựa trên luật lệ .
Định luật Parkinson là một câu châm ngôn bán châm biếm rằng tất cả “công việc đều mở rộng để lấp đầy thời gian có sẵn cho việc hoàn thành”. Thường được áp dụng để mở rộng bộ máy hành chính của một tổ chức, “định luật” dựa trên Định luật Khí lý tưởng của hóa học , quy định rằng khí sẽ nở ra để lấp đầy thể tích có sẵn.
Nhà hài hước người Anh Cyril Northcote Parkinson đã viết về Luật Parkinson vào năm 1955, dựa trên nhiều năm kinh nghiệm của ông trong Cơ quan dân sự Anh. Parkinson đã mô tả hai yếu tố khiến tất cả các bộ máy hành chính phát triển là “một quan chức muốn nhân rộng cấp dưới chứ không phải đối thủ” và “các quan chức làm việc cho nhau”. Parkinson cũng đưa ra nhận định ngắn gọn rằng số lượng nhân viên trong Cơ quan Công chức Anh tăng từ 5 đến 7% mỗi năm “bất kể có bất kỳ sự thay đổi nào về số lượng công việc (nếu có) phải hoàn thành hay không”.
Được đặt theo tên của nhà giáo dục Canada và tự xưng là “nhà phân cấp” Laurence J. Peter, nguyên tắc Peter nói rằng “trong một hệ thống phân cấp , mọi nhân viên đều có xu hướng nâng cao mức độ kém cỏi của mình”.
Theo nguyên tắc này, một nhân viên có năng lực trong công việc của họ sẽ được thăng chức lên một công việc cấp cao hơn đòi hỏi những kỹ năng và kiến thức khác nhau. Nếu họ có năng lực trong công việc mới, họ sẽ được thăng chức trở lại, v.v. Tuy nhiên, tại một thời điểm nào đó, nhân viên đó có thể được thăng chức lên vị trí mà họ thiếu các kỹ năng và kiến thức chuyên môn cần thiết. Một khi họ đã đạt đến mức độ không đủ năng lực cá nhân của mình, nhân viên đó sẽ không được thăng chức nữa; thay vào đó, họ sẽ vẫn ở mức kém cỏi trong phần còn lại của sự nghiệp.
Dựa trên nguyên tắc này, Peter's Corollary phát biểu rằng "theo thời gian, mọi bài viết đều có xu hướng bị chiếm giữ bởi một nhân viên không đủ năng lực thực hiện nhiệm vụ của mình."
Trước khi trở thành Tổng thống Mỹ, Woodrow Wilson là giáo sư. Trong bài luận năm 1887 “Nghiên cứu về quản trị”, Wilson đã viết rằng bộ máy quan liêu tạo ra một môi trường hoàn toàn chuyên nghiệp “không có lòng trung thành với chính trị thoáng qua”. Ông cho rằng tính phi cá nhân dựa trên quy tắc của bộ máy hành chính khiến nó trở thành mô hình lý tưởng cho các cơ quan chính phủ và bản chất công việc của một bộ máy quan liêu cho phép các bộ máy quan liêu không bị cách ly với bên ngoài, ảnh hưởng thiên lệch về mặt chính trị.
Trong tác phẩm “Lý thuyết xã hội và cấu trúc xã hội” năm 1957 của mình, nhà xã hội học người Mỹ Robert K. Merton đã chỉ trích các lý thuyết trước đó về bộ máy quan liêu. Ông cho rằng “sự thiếu năng lực được đào tạo” do “quá mức tuân thủ” cuối cùng khiến nhiều bộ máy hành chính trở nên rối loạn chức năng. Ông cũng lý luận rằng các quan chức có nhiều khả năng đặt lợi ích và nhu cầu của họ lên trước những nhu cầu có lợi cho tổ chức. Hơn nữa, Merton lo ngại rằng vì các quan chức buộc phải bỏ qua những hoàn cảnh đặc biệt trong việc áp dụng các quy tắc, họ có thể trở nên “kiêu căng” và “kiêu căng” khi giao tiếp với công chúng.
Nguồn
Merton, Robert K. "Lý thuyết xã hội và cấu trúc xã hội." Enlarged Ed Edition, Free Press, ngày 1 tháng 8 năm 1968.
"Định luật Parkinson." The Economist, ngày 19 tháng 11 năm 1955.
"Nguyên tắc Peter." Từ điển Doanh nghiệp, WebFinance Inc., 2019.
Weber, Max. "Kinh tế và Xã hội." Tập 1, Guenther Roth (Chủ biên), Claus Wittich (Chủ biên), Ấn bản đầu tiên, Nhà xuất bản Đại học California, tháng 10 năm 2013.
Wilson, Woodrow. "Nghiên cứu Quản trị." Khoa học Chính trị hàng quý, Vol. 2, số 2, JSTOR, ngày 29 tháng 12 năm 2010.